Autores: Stephen Song, Carlos Rey-Moreno, Michael Jensen
Resumen ejecutivo
EL VALOR DE ESTAR CONECTADO A UNA RED DE COMUNICACIONES ESTÁ EN CONSTANTE AUMENTO. Sin embargo, la mitad de la población mundial sigue sin estar conectada a Internet. Las soluciones tradicionales muestran señales de haber llegado a sus límites. El éxito de los intentos de abordar este problema, ya sea a través de estrategias o fondos de servicio universal, iniciativas del sector privado o filantropía ha sido limitado. Esto presenta un dilema para los responsables de la formulación de políticas y los reguladores, dado que quienes pueden acceder de forma asequible a la infraestructura de comunicaciones continúan acumulando valor, mientras que quienes no tienen acceso se van quedando cada vez más relegados simplemente por el hecho de no avanzar.
Para abordar este problema se requieren nuevas ideas. Algunos cambios en el panorama de las telecomunicaciones generan optimismo en cuanto a que es posible que todas las personas del mundo tengan acceso asequible a las comunicaciones. Sin embargo, para que esto suceda, se requieren cambios en las políticas de acceso y las regulaciones, en particular con respecto a la gestión del espectro radioeléctrico, que en gran parte continúa arraigada en los paradigmas analógicos del siglo XX. Este informe pretende ser un recurso para los reguladores y los formuladores de políticas encargados de abordar el acceso asequible. El documento comienza ofreciendo nuevas perspectivas para comprender el vocabulario, el marco y el panorama actual de la gestión del espectro. En particular, se abordan los siguientes temas:
- La necesidad de hacer que el vocabulario y los conceptos que subyacen a la gestión del espectro sean más accesibles. Con ayuda de analogías y ejemplos, se describen los diferentes factores implicados en las comunicaciones mediante ondas de radio. De manera similar, se presentan nuevas metáforas para deconstruir la narrativa actual de la gestión del espectro basada en los derechos de propiedad, que nos impide ver innovaciones en la tecnología inalámbrica que podrían ayudar a conectar a los desatendidos. Una nueva mirada al espectro usando estas metáforas revela que es posible pasar del debate actual sobre “la escasez del espectro” a uno sobre su abundancia, particularmente en los lugares donde viven quienes todavía están desconectados.
- El hecho de que cuando hay organizaciones que utilizan una misma frecuencia al mismo tiempo y en el mismo lugar se producen fallas en las comunicaciones lleva a una compleja danza entre las agencias reguladoras, los organismos de normalización, los fabricantes de equipos y los operadores de redes, todo lo cual influye en la evolución y la aceptación de las tecnologías inalámbricas.
- El desafío que plantea el ritmo acelerado de los cambios tecnológicos frente al ritmo tradicional de asignación de espectro. Este desafío se ve agravado por la mayor demanda de los operadores de acceder a espectro inalámbrico para poder satisfacer la creciente demanda de servicios de banda ancha.
A continuación, el documento analiza en detalle el estado actual de la gestión del espectro en las bandas de frecuencia utilizadas para proporcionar conectividad en una selección de países representativos de todo el mundo (Argentina, Brasil, Canadá, India, México, Sudáfrica y Estados Unidos) y define las bases para un ecosistema de gestión del espectro en evolución, donde se pueden utilizar enfoques complementarios para eliminar las barreras y apoyar a las redes comunitarias y a los pequeños operadores. En particular, se alienta a los reguladores y responsables de políticas a considerar las pruebas de una gestión innovadora del espectro en los siguientes temas:
- La rápida difusión del uso de espectro exento de licencia en forma de wifi es una lección importante sobre el poder de la innovación sin trabas y sobre la demanda de acceso asequible a Internet. Es lógico que los reguladores aprovechen este éxito ampliando la gama de frecuencias designadas para uso exento de licencia, particularmente en las bandas de 5 GHz y 6 GHz, y reduciendo aún más los costos fiscales y administrativos asociados con su uso. Los reguladores también deberían considerar un aumento de los niveles de potencia permitidos cuando se usan antenas direccionales con wifi para transporte (backhaul) fijo, reconociendo que las probabilidades de interferencia de las comunicaciones altamente direccionales son reducidas.
- Además de las bandas exentas de licencia tradicionalmente utilizadas para wifi, hoy en día existen otras bandas que en muchos países se pueden utilizar sin necesidad de una licencia. De particular interés son las bandas de 24 GHz, 60 GHz (banda V) y 71 GHz en adelante (banda E), también conocida como mmWave u onda milimétrica dado que la longitud de onda de estas frecuencias más elevadas está en el rango de los milímetros (mm). Estas frecuencias podrían ser utilizadas por pequeños operadores y redes comunitarias para proporcionar conectividad de calidad similar a la de la fibra. Los reguladores y los formuladores de políticas deberían considerar la posibilidad de habilitar el uso de estas bandas sin licencia.
- La menor cantidad de interferencias dañinas que pueden provocar las antenas que enfocan las comunicaciones inalámbricas utilizando caminos o haces muy estrechos ha llevado a algunos reguladores a ampliar el uso de ciertas bandas, como la banda de 11 GHz para enlaces de backhaul punto a punto fijos. Los reguladores deberían considerar la disponibilidad en el mercado de soluciones de microondas de bajo costo en 11 GHz y en otras frecuencias y adaptar las regulaciones para fomentar su adopción. Esto podría tomar la forma de un escenario de licenciamiento ligero (light licensing) para la gestión cooperativa de asignaciones de frecuencia geolocalizadas.
- El aumento de los costos del espectro sujeto a licencia para uso exclusivo está en claro contraste con el espectro exento de licencia, que está disponible sin costo alguno. El espectro dinámico ofrece la oportunidad de establecer una posición intermedia entre ambos. Si bien en algunos países se han implementado regulaciones sobre los espacios de banda blanca de televisión (TVWS), aún no se ha materializado su verdadero potencial como una tecnología de acceso asequible en los países en desarrollo donde el espectro UHF está en gran parte desocupado. Los reguladores deberían acelerar la adopción de regulaciones para los TVWS y estudiar la aplicación de estos enfoques de gestión a otras bandas de frecuencia.
- Si bien en las zonas urbanas la demanda de espectro muchas veces excede su disponibilidad administrativa, en las zonas escasamente pobladas y económicamente pobres hay una gran cantidad de espectro sujeto a licencia que permanece sin utilizar. En los últimos años ha surgido una variedad de fabricantes de dispositivos 2G y 4G de bajo costo, y esto tiene el potencial de cambiar drásticamente el modelo de costos para el despliegue de redes móviles rurales sostenibles. Los reguladores deberían considerar marcos que permitan el uso compartido del espectro para los servicios de redes móviles en zonas rurales que pueden no tener valor para los operadores dominantes, pero que tendrían un impacto significativo para los pequeños operadores y las redes comunitarias. Un estudio para comprender el costo económico del espectro no utilizado y los enfoques para incentivar su uso serviría como un argumento a favor de la conveniencia de este modelo. Esto podría llevar a reservar pequeños bloques de espectro para quienes proporcionen conectividad asequible en zonas donde los servicios son insuficientes. Esta podría ser una estrategia particularmente eficaz para garantizar que las próximas asignaciones de espectro 5G no profundicen la brecha digital.
- Se debería rever el uso de las subastas como estrategia para la asignación de espectro en términos de su papel en el aumento del acceso asequible en regiones poco atendidas. Se deberían analizar enfoques de asignación de espectro al por mayor dirigidos a regiones difíciles de atender. Del mismo modo, la adopción de enfoques más granulares para calcular los cánones que los operadores deben pagar por el uso del espectro podría generar oportunidades para la reutilización de frecuencias y la provisión de un acceso asequible. La inclusión de factores como la ubicación donde se utilizará el espectro y la asignación de menores ponderaciones a la tasa final cuando se utilice en zonas subatendidas incentivará la ampliación de la infraestructura actual.
- No todas las innovaciones en la gestión del espectro deben partir de las autoridades reguladoras o de los formuladores de políticas a nivel nacional. Las asociaciones de la industria tienen el potencial de convertirse en escenarios para la autorregulación. También desempeñan un papel clave en la promoción de una regulación del espectro que esté alineada con las necesidades de quienes proporcionan soluciones complementarias para lograr un acceso universal asequible. Uno de los ejemplos de autorregulación más innovadores es la gestión de la infraestructura de telecomunicaciones como un recurso común. Esto genera economías de escala e incentivos para el uso compartido de la infraestructura que contribuyen a la reducción de los costos para el usuario final.
- Las innovaciones presentadas en este documento deberían incluirse en un marco general de concesión de licencias que favorezca a los pequeños operadores y a las redes comunitarias. El alto costo de las licencias, las obligaciones que derivan de las mismas y las cuestiones relacionadas con su cumplimiento crean un obstáculo para que los operadores complementarios se beneficien de las innovaciones en materia de espectro.
- El auge del espectro como un recurso crítico en la provisión de acceso asequible ha llevado a la necesidad de un debate público más inclusivo. Esto obliga a los reguladores a aumentar la transparencia y la comunicación con respecto a los diferentes aspectos de la gestión del espectro, la concesión de licencias y la infraestructura de telecomunicaciones en general.
En los últimos veinticinco años, el panorama de las telecomunicaciones ha dejado de ser monolítico y de estar en manos de los operadores estatales para pasar a ser un complejo ecosistema de operadores, tecnologías, fabricantes y proveedores de servicios. Este nuevo entorno le ha abierto las puertas a las redes comunitarias y a los pequeños operadores para que puedan completar los vacíos en el acceso que probablemente los grandes operadores no abordarán. La regulación del espectro —que funcionaba bien en los mercados predecibles y con poco movimiento— ya no puede seguir el ritmo de los cambios tecnológicos y no está orientada hacia nuevas tecnologías y modelos de negocio que puedan abordar las brechas de acceso y asequibilidad. Hace falta innovación. Alentamos a los reguladores y a los formuladores de políticas a que adopten las recomendaciones anteriores, que conducirán a un ecosistema más diverso en el que los operadores más pequeños y las redes comunitarias puedan promover el objetivo común de un acceso asequible para todos.
